高校基建工程内部审计问题及对策研究

国家审计署明文规定：“内部审计机构对本单位和所属单位的下列事项进行审计：……；建设项目预（概）算、决算；……”[1]审计人员应对建设工程项目进行审计，这是法规赋予高校审计人员对基建工程进行审计的职责与义务。然而，高校一般擅长于教学与科研，在基建工程的管理与审计方面经验欠缺，审计力量薄弱，给不法分子造成了可乘之机，致使“象牙塔”也随之成为腐败的高危区。面临这样的形势，高校审计人员应保持清醒的头脑，深入分析当前管理工作中存在的突出问题。

一、基建工程内部审计问题

（一）目标定位、审计理念及委托代理问题

内部审计是一种特殊的管理控制。管理就是要达到“让别人为自己把事情办好”。“把事情办好”是管理的目标，“办好”应以科学发展观来衡量，先进的管理理念对管理行为具有深远的影响。管理还有一个至关重要的前提，就是谁叫你管，换言之就是委托代理及受托责任的履行问题。

目前，高校基建工程内部审计的目标、审计理念、委托代理、受托责任的履行方面均存在较大问题，即不能按照科学发展观对目标进行科学定位，风险与绩效意识不强，未具体明确委托代理关系，受托责任的履行效果不佳，具体体现为：

1.审计目标定位不科学，审计的作用不能有效发挥

“建设项目内部审计的目的是为了促进建设项目实现‘质量、速度、效益’三项目标”[2]目前，高校一般都将控制工程造价作为基建工程内部审计的目标，学校将工程质量和工期控制的目标归属于基建管理部门。

实际上效益与造价、速度与工期在内涵与外延上就不是同一概念。效益较之于造价有更富的内容，工期的要求也涵盖在速度之中。对于质量的理解也不仅仅限于实践中的工程质量，管理工作的质量是其中重要的内容。“质量、速度、效益”三者之间存在相互协调与统一的关系。人为地割裂它们三者之间的内部联系，必将会给高校造成巨大的损失。

由于目标定位不科学，内部审计的职能作用不能得以充分的发挥，表现为：处理不好监督与服务之间的关系；基建工程审计中限于以监督与评价作为主要内容，对改善和建议实施不够；与基建管理部门没有建立良好的伙伴关系；多采用单一的事后审计方式；内部控制没有建立在内部自我评价的基础之上；不能主动向基建管理部门营销审计业务；审计过程拘泥于形式；没有开发高标准的审计依据和工作标准；不能按照创新能力的要求聘用内部审计人员。

2.缺乏风险意识，风险管理审计的成效不显著

风险管理是对影响组织目标实现的各种不确定性事件进行识别与评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程，旨在为组织目标实现提供合理保证。

高校基建工程内部审计是一项集工程技术、经济管理于一体的工作，其综合性和专业性均很强，风险管理的难度较大，风险体现在：

其一，内部审计人员管理风险的能力不足。多数内部审计人员仅拥有财会管理背景，对工程风险管理过程认识不够充分，对风险的识别、评估及控制能力有限，尤其在面对勘察、设计、工程量清单编制、招投标、监理、委托外审、建筑材料价格波动等外部风险方面，往往是“吃一堑”才能“长一智”，不能在事前、事中及事后合理利用专业判断，有效防范与控制风险。

其二，审计范围狭窄，审计信息量不足，审计判断难以准确、客观。目前，高校多注重事后审计，结算资料由基建管理部门或施工方提供，其客观性、完整性难以得到保证，审计对事前和事中的概（预）算、招投标、合同、变更及现场签证等方面的参与不够，审计作用有限。审计信息不足还体现在审计部门对建筑市场价格信息的储量不够大，且不能及时随着市场变动而更新，对市场信息的把握失去了时效性。

其三，过度信赖监理机构。监理机构作为营利性的社会中介组织，由业主委托授权实施建设项目的微观监督，工程建设监理应具有服务性、独立性、公正性和科学性。有人认为引进监理后学校可以对基建工程放手不管了，一切由监理单位负责。过度信赖通常表现为：审计对监理合同未进行审签，隐蔽工程不到现场参与核查，修建中未审视监理工作程序的规范性，没有通过对监理结果抽查的方式验证监理行为的正确性，未将查阅监理记录与审计工作底稿相互印证，不能为内部审计提供佐证资料，不能发现工程施工中的异常现象，不能有效参阅监理报告为提高审计工作效率服务。实际上工程监理与审计监督不能相互代替，监理也是内部审计监督的客体，只有防止监理单位与施工方之间不正常的协作，才能降低审计风险。

其四，过度依赖社会审计组织。社会审计同样是营利性的中介服务性组织，多数社会审计人员具有专业技能和职业操守，但是有的事务所固定人员少，人员素质差且缺乏应有的职业道德，审计中为了机构和自身利益出具虚假报告。在资料准备阶段，有的高校经管人员只是充当了一名资料签收员，对施工方所报的工程项目结算书、设计变更、经济签证等资料初审不严，甚至没有初审；审计过程中不能提供必要的工作场所和相关条件，不组织到审计现场实地测查，事务所与施工方有机会合谋，事务所对争议较大的事项回避学校私自定案，有的学校不出面组织相关各方协调解决争议事项，致使审计难以进行；最终的委托审计报告质量不高，效果不好，内审人员自身不能对审计结果有效地进行复核，再次委托复审的约束机制缺失；现行的委托审计付费办法不能有效调动事务所的积极性，当事务所取得了数额不低的基本费后，对于较低比率审减额提成不感兴趣，在施工方普遍高估冒算的情况下，学校的损失巨大。综上情况，委托审计显得尤为被动，委托审计潜在风险较大。

3.缺乏科学的绩效审计理念

“内部审计具体准则”第二十五、二十六及二十七条中明确提出了经济性、效果性和效率性审计的专业规范。经济性审计的目的是通过审计职能的发挥，协助管理层改善管理，合理配置经济资源，增加组织的价值。效果性审计的目标是通过审计职能的发挥，协助管理层提高管理水平，实现既定的经营目标。效率性审计的目标是通过审计职能的发挥优化业务流程，提高经营活动效率。

在笔者网络调查的高校当中开展基建工程绩效审计的学校不多，个别学校在某一方面对此有所涉及。高校普遍在基建工程绩效审计方面存在的问题为：缺乏绩效审计理念，缺乏绩效审计评价标准，缺乏绩效审计技术手段，对于如何配置校内审计资源，如何优化业务流程，如何帮助学校实现办学目标还缺乏系统、深入的研究。

4.委托代理关系不明确，受托责任履行效果不佳

受托经济责任是内部审计工作的出发点和归宿点。在高校基建工程管理活动中，学校授权基建部门管理日常事务，授权审计部门监督基建管理。由于存在以上的委托代理，部门就对学校存在受托经济责任关系，内部审计则应成为确保受托责任履行的管理控制机制。

但是，实践中以上关系往往未能得到具体明确，尤其没能以经济责任制的方式明确，在笔者网络调查的高校中只有2所学校规定了基建处处长经济责任制度，有1所学校制定了审计处处长经济责任制度，有21所学校审计处制定了处长岗位责任制。

在学校和部门的委托代理关系中，学校和部门的利益是不完全一致的，并且双方存在信息不对称问题，即学校掌握的信息不够，部门则掌握了比较充分的信息。为了确保部门受托责任的履行，学校必须针对部门建立相应的激励与约束机制，并且激励与约束要到位。就现实情况而言，激励较约束更难到位，因此，受托责任的履行不能得到较好的保证。

（二）审计缺乏独立性与客观性问题

（1）内部审计机构缺乏独立性，基建工程审计科室（岗位）不够健全

笔者对全国100多所高校的审计部门网页进行了浏览，并从其中选出50所高校的审计部门网页（内容比较丰富的网页）进行了具体调查，通过自主浏览其主页，了解这些高校内部审计处（室）及基建工程审计科（岗）的设置，笔者调查后得知（参见附表1）：

第一，一些国内知名大学的审计部门主页不对外提供阅览，在有些大学主页的管理机构简介中没有列示审计部门，这在一定程度上可以说明这些大学的审计工作不太注重对外的交流，或内部审计未得到应有的重视，也可说明其信息化的程度不高。

第二，目前，高校内部审计机构有两种设置形式，一是独立设置的审计处（室），二是与纪检监察部门合署办公。笔者对网页建设得比较好的50所高校的审计机构进行调查的结果表明，有33所高校独立设置了审计处（室），有2所高校的纪监审合署办公，未注明设置情况的高校为15所。

第三，笔者选择性地对几所大学审计部门领导和审计人员进行深度访谈，规模越大、综合性越强的高校其内部审计机构独立设置的比例就越高；反之规模小、非综合性高校，其合署办公比例越高。此现象一方面表明规模大、综合性强的高校对内部审计的需求较高，反之也体现了规模小的高校更看重管理成本的节约。

第四，通过进一步的访谈，内部审计机构的设置对内部审计的独立性有至关重大的影响。独立性是审计的灵魂。合署办公的机构设置模式混淆了审计与纪检、监察的作用，弱化了审计的职能作用，审计人员不能认同。审计人员认为：与纪检、监察合署办公，不可避免地会使审计带上纪检、监察的烙印，不利于审计工作的开展。审计部门不独立则内部审计就没有独立性可言，权威性无疑会大打折扣。

第五，有无设置专门的工程审计科（岗），对高校基建工程审计作用的发挥影响较大。从调查结果看，有19所高校设置了工程审计科，有11所高校设置了工程审计岗，有20所高校没有注明是否有工程审计的专职人员。该情况与委外审计的对外依赖程度、工程审计的风险管理密切相关。

（2）内审人员数量不足，专业化程度不高，审计的客观性得不到保证

审计要站在高处看整体，把握重点去实施。这项管理工作需要配备一定的审计人员，而且是具备一定专业素养的审计人员，只有这样才能确保审计工作的客观性。由调查得知（参见附表2、附表3）：

第一，审计人员数量不足。因重视不够及编制等原因，审计部门的人员多年来没有增加。但高校经济业务却在急剧增加，审计范围逐年在扩大，基建工程审计项目明显集中在增加。一方面高校要求内审部门加强监督，另一方面内审部门则深感人力不足，难以完成日渐繁重的各项审计工作任务，基建工程对外委托审计就应运而生了。

第二，审计人员专业职称与结构不合理。在50所高等学校中，对审计人员专业技术职称情况做了介绍的有12所，审计人员共114人，其中有高级职称的46人，占40.35%；有中级职称的43人，占37.72%；其他25人，占21.93%。从专业结构看，审计人员中有审计师、经济师、会计师、工程师，部分审计人员还具有注册会计师、律师、造价工程师等从业资格。但是多数审计人员只有财务与审计背景。

第三，审计人员对基建工程审计的专业胜任能力尤为不足。高校基建工程审计管理具有专业性、复杂性，内审人员在建筑工程、计算机应用和法律领域的知识相对贫乏，其综合素质尚不能满足工作的需求，他们的业务创新能力、学习研究能力、专业判断能力等亟待提高。

（三）制度的建立健全及有效执行问题

审计要从内部管理与控制制度着眼、入手。内部审计制度的建立健全和有效执行对规范高校基建工程管理起制度上的保障作用。

在笔者调查的50所高校审计部门网页中（参见附表4），其中对内部审计制度做介绍的有44所，制定各项制度合计387项。

目前，绝大多数高校制定了相关的审计管理制度，包括下表所列的十二个方面与基建工程审计密切相关的审计制度175项；对基建工程审计具有重要意义的管理制度56项（涉及：重要经济事件事前管理、项目招标、合同审签、工程签证、审计审签、工程投资管理办法、经济活动与财务支出授权）；其他方面的管理制度156项（包括：审计方案准则、审计通知准则、预（决）算审计、科研经费审计及审签、内部审计职业规划、固定资产管理审计、审计档案管理、财务收支审计、小金库审计、审计作风、审计学习、廉政与保密制度、经济责任联系会议制度、审计工作委员会）。这些制度的制定为高校基建工程审计管理提供了良好的制度环境。

通过调查分析得知：

第一，多数高校在基建工程全过程跟踪审计、基建工程审计质量控制、基建工程委托审计、基建财务决算审计、基建工程监理审计、审计公示方面的制度建设还比较薄弱。

第二，目前，高校现有的规章制度多是根据上级主管部门的要求与审计工作的需要而制定，高校内部审计制度的出台对于制度的系统性、科学性考虑较少，与高校的发展相比则相对滞后。

第三，在审计人员职业规划、审计信息化、绩效审计、风险管理等方面，均未被加以重视，需要进行进一步的建设和完善。

健全的制度更需要有效的执行，没有执行力则制度就没有控制力。从网络调查的结果分析，现有制度的执行不力。有的高校制定有某项制度，但是从其审计公告或工作计划与总结中却没有提及开展过该项审计工作，这样的制度形同虚设；有的基建工程腐败案件却产生于各项审计制度比较健全的高校，这从另一方面也印证了制度没有得到执行。

（四）审计工作质量问题

内审活动是高校一种较高层次的经济监督活动。它有较强的专业性，有组织上的独立性和审计工作上的权威性，因此，对内审工作的质量要求就显得尤为重要。

内部审计工作质量是指内审工作的优劣程度，即是内审工作体现合法性、准确性、客观性和有效性的程度。高校基建工程内审工作质量贯穿于基建工程的审计立项、审计方案制定、审计实施、审计报告和跟踪整改几个环节，是高校基建工程内审工作的生命线。

当前，高校基建工程内部审计质量问题体现在以下方面：

（1）审计内容不全面，审计重点受到局限

基建工程的管理通常包括立项、规划、勘探与设计、招投标管理、合同签订、施工管理、工程结算、财务决算、项目综合评价几个方面，全过程基建工程审计应对这些环节开展工作。但是，高校多开展工程结算审计、隐蔽工程测查，参与招投标管理、材料价格谈判及审签合同。在结算审计上审减额（率）最能体现审计工作的成绩，审计在其他环节的工作多表现为配合角色，因此结算审计在高校作为了审计重点。

高校重视工程结算审计实质是为了控制造价。控制造价是工程审计的目标之一，也无可厚非。但是，造价的形成过程中哪些因素对其有影响，影响的先后顺序和程度似乎被忽略了。实际上，工程结算审计是依据已经形成的建设资料来做职业判断，对于其真实性、合法性、完整性，审计不能验证，更难以推翻，往往审减下来多是高估冒算。在基建工程管理环节中，决策立项之后每一个前面的环节都在造价上影响着后面的环节，经过规划、勘探、设计阶段后，工程造价的70%基本形成，确定中标单位并与之签订合同后合同价款明确下来，施工中前期未预见的因素经过签证而确认，客观上造价这时已经全面形成，交由审计来对此做一个审查与计算。

为了更有效的控制造价，审计内容应涵盖建设项目管理的各个环节，在做好结算审计的前提下，审计重点应前移，尤其是应对设计环节的经济性进行重点审计。

（2）审前准备不充分，审计方案不完善，审后跟踪不到位

内审部门需要给与基建工程审计足够的重视，健全审计质量内部控制机制，规范审计行为、控制审计差错、防范审计风险，审前做好审计调查，拟定完善、可行的审计工作方案，审后跟进整改。但是，目前存在的问题不容忽视：审前缺乏必要的审计调查，对项目的基本情况不清楚，对建筑、监理、勘探、设计行业缺乏大致了解，审计资源配置不恰当，各岗位的目标和职责不够明确；审计方案的针对性不强，细致程度不够，可行性不强，甚至有的高校对方案制定的认识程度不高，处于应付状态，有的凭经验办事，审到哪里算哪里，大大影响了审计实施的效果；审计跟踪整改不到位，未把重点放在督促健全制度、查错防弊、促进提高基建管理水平上。

（3）审计技术与方法较落后，审计方式较保守

审计界从业人士将搞好审计工作总结为要做到“人、技、法”的最优。当前，高校基建工程内部审计中表现出的问题在于：

审计技术较传统，没有与时俱进，审计方法较落后，跟不上信息化的步伐。目前高校内审大多仍沿用传统内部审计的技术方法，如审阅、核对、询问、函证、盘点、调查、分析及协商等，这些技术方法都是基于手工审计的方法。在网络调查的50所高校中，仅有几所高校利用计算机实施了信息化的审计。在当前高等教育大众化发展阶段，内审部门承担越来越繁重的审计任务，只用简单而传统的技术将无法实现高质量、高效率的审计。尤其是几乎所有高校都已经实现了会计电算化，经济活动已经信息化，内部审计却没有跟上信息化的步伐。

审计方式较保守，缺乏主动的参与性。工程项目的审计涉及面广，牵涉单位多，从项目的立项到验收，审计需要各职能部门相互配合，工作流程相互衔接，共同做好工程项目的管理。但是，审计时往往多采取送达审计（这与内审人员严重不足有很大关系）的方式，很少亲自到现场去看、去找问题，采取闭门造车审计方式，致使很多问题不能暴露出来，审计工作质量得不到保证。

（4）审计报告不够客观与实用

审计报告是审计工作成果的集中反映，是审计质量的最终体现。目前，高校在基建工程审计报告方面还存在一些亟待解决的问题：报告内容不全面，重点不突出，文字表述不恰当，数字堆砌，缺乏深层次原因分析，从机制与制度上提出解决问题的意见不够，审计报告未能从数据和专业术语中解脱出来，通常是专业人士能看懂，但是学校行政领导看不懂，即报告的可读性、通俗性不高，这些问题在一定程度上影响到审计作用的充分发挥，制约了审计质量的进一步提高。

二、规范高校基建工程内部审计管理的对策

（一）明确内部审计目的，明晰委托与受托管理责任

审计人员通常会感到做审计工作难，做好审计工作就更难。高校基建工程内部审计为何两难，并不仅是工作本身难以胜任，资深审计人一语道破天机：难的关键是心累。试问审计人员“为谁审”（或“谁授权”）“审计目的”是什么？这是实践中我们应该厘清而往往含混不清的两个问题。

1.明确内部审计的目的

内部审计目的是为组织增加价值并提高组织的运作效率，高校内部审计也不例外，高校基建工程内部审计作为其内审的一个重要组成部分，它采取系统化、规范化的方法来帮助学校实现价值增值的目的。

内部审计实务指南明确提出：“ 建设项目内部审计的目的是为了促进建设项目实现‘质量、速度、效益’三项目标。质量目标是指工程实体质量和工作质量达到要求；速度目标是指工程进度和工作效率达到要求；效益目标是指工程成本及项目效益达到要求。”[3]这为高校基建工程内部审计明确了达到目的的三个抓手。

按照科学发展观的理念，高校必须追求全面、健康、可持续发展的目标，充分发挥审计人员的积极性及综合的专业技术优势，合理、充分、有效地配置审计资源，以实现为学校增加价值的内部审计工作目的。

2.明晰委托与受托管理责任

高校基建工程内部审计活动是一种较高层次、综合性的经济监督活动。这种监督权力来自于委托人，因此，它必须对委托人负责。在基建工程管理活动中，学校授权审计部门监督基建管理，审计部门就对学校存在受托经济责任关系，受托经济责任是高校基建工程内部审计工作的出发点和归宿点。

高校对审计部门的授权应以正式化、公开化的方式体现。具体而言：第一，以文件的方式明确审计部门在基建工程内部审计中的具体监督权力、责任、利益，使其在工作上有权威性、责任性、积极性，并定期对部门工作实施评价；第二，以制度的形式明确审计部门负责人的经济责任制，并定期实施审计；第三，以岗位责任制的形式详细规范审计工作人员的岗位职责，并按照年度实施考评。

明确了委托与受托责任，有利于审计部门名正言顺、大张旗鼓地开展工作；有利于被监督部门的理解与配合；有利于学校的评价、审计及考评。

（二）确保内部审计的独立性与客观性

在厘清了“为谁审”和“审计目的”这两个问题后，接下来我们需要思考“谁来审”的问题，即内部审计机构的设置、领导及审计人员的配备。

1.机构的独立设置及权威性

独立性是审计的灵魂，内部审计应该具有相对独立性，高校内部审计的独立性应体现为机构设置的独立性。从网络调查的情况看，凡是内部审计机构设置不独立的高校，审计的职能被大大弱化，审计的作用发挥都不理想。按照内部审计规定：“高校应设置内部审计机构，规模较大的高校（年收入5亿元以上或教职工人数在3000人以上）应设置独立的内部审计机构。”[4]

基建工程内部审计在高校有其特殊性、专业性。因此，基建工程建设规模大的高校还应该在审计部门内部设置专门的基建工程内部审计科（岗）。

内部审计权威性的大小由其授权组织（人）层次高低来决定。目前，高校内部审计的上级领导有的为校长，有的为分管副书记，有的为分管副校长。审计监督具有全面性、综合性客观要求其上级领导分管范围的全面与综合，在高校没有成立审计委员会的体制下，由校长分管审计部门最能保证审计的权威性。

2.人员的全面配备及综合性

内部审计工作的开展需要审计人员来实施。当前，高校内部审计人员的配备在数量上明显不能满足开展正常工作的需要。按照内部审计的规定：“高校内部审计机构应配备足够的内部审计人员，内部审计人员数量应不低于教职工总数的2‰。内部审计队伍应由具备经济、管理、法律、建设工程、信息系统等方面专业素质的人员组成，并具备必要的职业资格。”[5]

制约高校内部审计人员人数的一个重要因素是编制问题。高校应该以超前的理念来认识内部审计人员的编制数问题。实践证明从高校审计部门调出的审计人员的综合经济管理能力较强，可以充实在学校财务、基建、后勤、产业、国资等管理部门。川内一所大学的一项用人制度值得借鉴，即该校经济管理部门提拔的副科级干部必须到其审计部门工作锻炼一年，这样的机制发挥了审计作为基层经济管理干部培训学校的作用。

随着经济活动日益复杂化，高校内部审计的范围也在不断拓展，基建工程内部审计工作就要求审计人员是具有经济、管理、法律、计算机、工程管理知识结构的综合性人才。

（三）实施制度导向的基建工程内部审计管理

当我们对“为谁审”、“审计目的”及“谁来审”有了清晰的认识后，接下来需要明确“审什么”“如何审”，即高校以什么为导向开展基建工程的内部审计工作，用什么程序、方法与技术来实现审计的效果。

当前，高校基建工程内部审计的内容很多，涉及到参与工程建设与管理的各个方面，传统的、单一的帐项基础审计已经不能满足工程控制的需要，而风险导向的工程审计在内部控制制度存在较多缺失的条件下开展的时机尚不成熟，因此，高校现实的选择为制度导向的基建工程内部审计控制。

1.实施基建工程的全过程跟踪审计制度

2003年7月起《建设工程工作量清单计价规范》正式在全国实施，该计价方式的核心为综合单价包干，分部分项工程量以实际签证为准，它充分体现了工程管理的系统性、动态性和可变性，因此，基建工程全过程跟踪审计就成为了高校基建工程审计方式的现实选择。

当单价确定以后，对量的认定就显得尤为重要。按照基建工程建设的实际情况通常在三个环节对量进行了认定。在编制工程量清单环节，对分部分项的工程量根据施工图确定下来；在施工中根据实际建设情况采取签证的方式对工程量做出调整；竣工后根据竣工图和工程实际情况在审计结算时对工程量做最终的确认。

实施基建工程的全过程跟踪审计，即运用审计技术在项目立项到交付使用的全过程中进行全面、连续、系统的审计控制。审计过程中及时、有效掌握工程进度与质量，及时发现问题，采取相应措施控制造价，提高建设资金的使用效益。这是一种变静态为动态、变被动为主动的审计模式，可从源头开始控制工程质量、造价和工期，有效降低审计风险，应是高校基建工程内部审计的必然选择。

2.实施基建工程的审计质量控制制度

高校基建工程的审计质量控制是学校审计部门及审计人员为提高工程审计工作质量而采取的一系列控制措施和方法。

高校应针对基建工程实施项目质量控制，主要是指审计人员开展审计时，应对编制审计计划、审计方案、收集审计证据、编写审计工作底稿、形成审计意见、征求被审计单位意见、出具审计报告、实施后续审计、归集审计档案等全过程实行内部的质量控制。

3.实施基建工程的财务决算审计制度

高校基建工程的财务决算是由学校财务处会同基建处编制，是综合反映学校新建、改扩建工程项目实际造价和建设成果的书面文件。

高校基建工程的财务决算审计是指对建设工程项目竣工财务决算的真实性、合法性和建设成果的效益性所进行的审计监督和评价活动。

4.实施基建处处长经济责任的审计制度

基建处是高校授权管理基建工程事务的职能部门，对学校负有受托责任，基建处处长是该部门的第一责任人。因此，对高校基建处处长在任期内实施经济责任审计，可明确其工作业绩和存在的不足，达到客观评价、揭示问题、分清责任的目的，有助于领导干部廉洁从政，有助于从源头上预防和治理腐败，可规范基建管理，是确保基建工程效益的有效途径之一。

5.实施基建工程监理的审计制度

高校基建工程监理的审计是学校审计部门及审计人员为监督和评价监理工作质量而采取的一系列控制措施和方法。

综上所述，实施制度导向的高校基建工程内部审计管理，应以基建工程全过程跟踪审计制度的实施为主线，以基建工程内部审计质量控制制度的实施为依托，在工程建设期间适时开展对基建处处长的经济责任审计，开展对监理单位的审计，在工程交付使用前实施工程财务决算审计。

（四）进一步改善基建工程内部审计的工作环境

在工程审计的实践工作中，高校内审人员具有一种尴尬的处境：往往是以“监督者的身份进去，以证明人的身份出来”，我们被需要是要我们作为证明人，我们进行工程审计在某种意义上是为了程序的合规与合法。这种尴尬有内审人员自身的原因，也有审计工作环境的影响。

为了进一步发挥内部审计在高校基建工程管理中的作用，内审人员应努力提高自身的综合素质，增强责任感，依法审计。高校和政府应为内部审计营造一个良好的工作环境有所作为。

1.高校应重新认识新时期内部审计在工程管理中的重要性

2001年，国际内审协会对内部审计作了新的定义：“内部审计是一种独立、客观的保证工作与咨询活动，它的目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。它采取系统化、规范化的方法来对风险管理、控制及治理程序进行评价，提高它们的效率，从而帮助实现机构目标。”[6]

高校内部审计的增值作用主要体现在两个方面：一方面是内部审计创造的直接价值，即内部审计可以通过努力帮助高校预防和减少损失，当内部审计成本小于挽回的损失(或创造的效益)时，高校的资产价值就相应增加。另一方面是内部审计创造的间接价值，它包括“威慑价值”和“潜在价值”。内部审计的存在就有价值，它还可以通过信息沟通、协调管理、优化价值链为学校创造“潜在价值”。

高校内部审计具有监督、评价、控制和服务四种主要职能。只要有经济活动，有委托与受托责任关系存在就需要审计发挥作用。高校基建工程投资规模大，修建时间长，参与方面多，专业性强，经济利益关系复杂，客观上需要内部审计充分发挥监督与控制作用。内部审计为了帮助学校实现增值的目的，在工程管理中应客观评价被监督与控制的对象，将服务融入监督之中。

当前，内部审计因它特有的全面性、独立性和权威性，是对其他监督与控制的一种再监督、再控制，在高校反腐倡廉的治理工作方面也具有重要的防护性和建设性作用。

高校重视内部审计发挥应有的作用，不仅要实现工程管理工作程序的合规合法，而且要实现工程管理具有良好的社会效益和经济效益。

在内部审计信息化建设过程中，高校对内部审计应加大投入与支持。当前信息化的技术日益成熟，高校教学、科研、财务、办公等处理的信息化平台已经搭建，让内部审计也能搭乘上信息化的快车，与高校的这些信息化业务平台实现桥接，内部审计必将适时发挥出更大的作用。

2.政府应加大力度对几大行业实施规范而严格的监管

从高校外部审计环境分析，政府应加大力度规范建筑行业，着重治理资质挂靠、围标、违规分包、偷梁换柱等弄虚作假行为，建立建筑企业累计业绩制度，使企业能主动地、真正地重视自己的发展与信誉。

政府应加大力度对监理行业规范管理，严格资质管理，畅通监理职业道德的投诉渠道，制定切实可行的监理工作评价标准，实行行业自律与政府强制性退出机制相结合的管理。

政府应加强对建筑设计行业的监管，加强对审图公司的监管。

政府应加强对高校基建工程的管理。教育主管部门应重视从基建、财务、资产、审计等业务工作方面对高校加强指导与监督，搭建起行业内学习与交流的平台，适时对高校负责人开展经济责任审计，对重大工程实施政府审计，促进高校进一步规范基建工程管理。

3.政府应强化对相关专业技术人员（岗位）的监管

基建工程的管理涉及几大行业的专业技术人员，国家应进一步加大对其资质和从业的管理。目前，建筑业、监理业、设计行业的各种工程师是稀缺的人力资源，企业为了提高资质等级和取费等级必须招揽各类工程师，尤其是国家级的、具有高级职称的从业技术人才。实际工作中形成了有资质的没有或较少具体执业，执业的很多却没有相应的资质。这种状况对各行业的健康与持续发展不利，对建设单位更是不公平。

政府应切实加强对评标专家的监管，促使其客观、公正地履行评标职责。

目前，会计、审计、工程管理的专业技术人员基本都按照国家的资质管理，有限制性的准入规定。政府应制定切实可行的政策引导各类专业技术人员（岗位）真正走职业化的道路，保障他们的经济待遇，使他们能充分发挥技术专长为社会做出贡献。

附  录

（一）50所高校审计部门主页调查目录

1．北京大学审计室http://web5.pku.edu.cn/sjs/

2．北京航天航空大学审计处http://audit.buaa.edu.cn/

3．中国人民大学审计处http://shenji.ruc.edu.cn/

4．北京交通大学审计处http://www.njtu.edu.cn/jg/jgsj/index.html

5．北京理工大学审计处http://www.bit.edu.cn/xxgk/gljg/xzjg/sjs/index.htm

6．北京工业大学审计处http://www.bjut.edu.cn/department/shj/

7．首都医科大学审计处http://www.ccmu.edu.cn/shenjichu/20060529/index.htm

8．天津工业大学审计处http://sj.tjpu.edu.cn/index.asp

9．东北大学审计处http://www.neu.edu.cn/sjc/

10．东北师范大学审计处http://sj.nenu.edu.cn/shenji/

11．东北林业大学审计处http://dept.nefu.edu.cn/sjc/

12．大连理工大学审计处http://sjc.dlut.edu.cn/

13．大连大学审计处http://202.199.159.234/Article/Index.asp

14．长春工业大学审计处http://sjc.ccut.edu.cn/main.asp

15．同济大学审计处http://web.tongji.edu.cn/~shenjichu/index.htm

16．上海大学审计处http://www.shu.edu.cn/Default.aspx?alias=www.shu.edu.cn/shenjichu

17．华东理工大学审计处http://sjc.ecust.edu.cn/

18．上海师范大学审计处http://sjc.shnu.edu.cn/

19 ．扬州大学审计处http://sjc.yzu.edu.cn/

20．浙江工业大学审计处http://www.sjc.zjut.edu.cn/

21．南京大学审计处http://www.nju.edu.cn/cps/site/sjc/intro.htm

22．南京林业大学审计处http://sjc.njfu.edu.cn/

23．南京航空航天大学审计处http://sjc.nuaa.edu.cn/

24．湖北大学审计处http://sjc.hubu.edu.cn/

25．武汉大学审计处http://sjc.whu.edu.cn/

26．武汉理工大学审计处http://public.whut.edu.cn/shenji/

27．中南财经政法大学审计处http://sjc.znufe.edu.cn/shenji/index.htm

28．华中农业大学审计处http://sjc.hzau.edu.cn/

29．华中科技大学审计处http://audit.hust.edu.cn/index.asp

30．华中师范大学审计处http://202.114.32.4/hsd/sjchu/default.asp

31．中山大学审计处http://ce.sysu.edu.cn/sjc/

32．广东外语外贸大学审计处http://www1.gdufs.edu.cn/gwa/

33．暨南大学纪监审http://portal.jnu.edu.cn/portal/group/sjc

34．华南理工大学审计处http://www.scut.edu.cn/audit/

35．四川大学审计处http://sjc.scu.edu.cn/

36．西南财经大学审计处/http://sjc.swufe.edu.cn/ver1/

37．四川师范大学审计处http://sjc.sicnu.edu.cn/

38．山西大学审计处http://sjc.whu.edu.cn/

39．西南石油大学审计处http://sjc.swpu.edu.cn

40．重庆大学审计处http://sjc.cqu.edu.cn/

41．贵州师范大学审计处http://210.40.64.7/survey/org/audit/default.asp

42．贵阳民族学院审计处http://www.gznc.edu.cn/jgsz/sjc/index.php

43．湖南理工学院审计处http://audit.hnist.cn/

44．湘潭大学审计处http://shenjichu.web.xtu.edu.cn:8080/

50．西华师范大学审计处http://218.6.128.142:8002/

46．宁夏大学监察审计处http://sjc.nxu.edu.cn/

47．河北农业大学审计室http://tch.hebau.edu.cn/shenji/

48．厦门大学审计处http://xmujw.xmu.edu.cn/

49．南京审计学院审计处http://jjs.nau.edu.cn/

50．南昌大学审计处http://www.ncu.edu.cn/ksljml/gljg/sjc/index.htm

（二）附表

附表1  高校内审机构设置情况调查表

附表2  高校内部审计人员调查表

附表3  高校内部审计人员专业资质调查表

附表4  高校基建工程审计制度调查表

参考文献

（一）著作

1.       蔡春．2001．审计理论结构研究．第1版．大连：东北财经大学出版社， 1～137

2.       蔡春，刘学华．2006．绩效审计理论．第1版．北京：中国时代经济出版社， 19～150

3.       曹慧明．2006．建设项目跟踪审计实务．第1版．北京：中国时代经济出版社， 1~269

4.       霍志杰．2008．内部审计质量控制与操作规程．第1版．天津：天津大学出版社，211~246

（二）期刊

1.       巴建坤．2007．跟踪审计：预防高校基本建设腐败的有效途径．发展，12：32

2.       陈启蕴，戴家隽，2006．高校建设项目跟踪监督中存在的问题及改进措施．财会通讯，2：23~24

3.       黄彤，夏志辉，陈晓华．2006．高校基建内部审计方法初探．金融与经济，7：53~54

4.       李齐辉，吕先锫，许道俊，刘新琳．2001．试论我国审计制度的构建与创新．审计研究，2：34~39,56

5.       李永红．2006．论高校基建处处长经济责任审计．当代经理人，7：16~17

6.       李桂芳．2007．高校基建审计的风险及防范措施．现代商业，13：59~60

7.       李宜钊．2007．论高校基建工程委托审计存在的问题及对策．科技咨询导报，NO．18：92~93

8.       李恩，刘秋梅．2004．高校基建（维修）工程结算委托审计应注意的几个问题．河北建筑科技学院学报（社科版），2：114~115

9.       彭利国．1999．浅议加强高校基建财务管理．事业财会，3：14

10.   孙建瑞．2006．高校基建工程审计方式的三个转型．中国内部审计，10：25~26

（三）政策法规、文件等

1.       高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法（国家教育委员会1997年12月31日发布并实施）

2.     高等学校财务收支审计实施办法（教审1997年2号）

3.       工程建设项目施工招标投标办法（2003年七部委第30号）

4.       内部审计基本准则（中国内部审计协会2003年）

5.       内部审计具体准则（1-29号）（中国内部审计协会2003年）

6.       内部审计实务指南第1号－建设项目内部审计（中国内部审计协会2009年）

7.       内部审计实务指南第4号－高校内部审计（中国内部审计协会2009年）